ALGUNAS PINCELADAS SOBRE EL ESTADO DE ALARMA Y SU POSIBLE INCONSTITUCIONALIDAD

La situación que se está viviendo en España con la epidemia COVID-19 y la consiguiente crisis sanitaria está generando dudas acerca de si la declaración del Estado de alarma que se produjo el 14 de marzo y sus sucesivas prórrogas está poniendo en un auténtico brete a nuestro sistema constitucional, esto es, como recientemente el Profesor Manuel Aragón ha señalado “está siendo utilizado por el gobierno de manera exorbitante”.

En primer lugar, es preciso señalar que, con carácter general, los textos constitucionales incluyen disposiciones en las que se recogen los principios fundamentales de organización, principios, en los que se prevé el funcionamiento del Estado en momentos de normalidad, pues la norma no puede prever supuestos extraordinarios. Para asegurar la supremacía del texto constitucional se plasman en éste garantías que aseguren el funcionamiento de los poderes públicos y evidentemente del ejercicio de los derechos y libertades recogidos en los textos constitucionales. Garantías jurídicas, normativas y jurisdiccionales que aseguran la vida de la sociedad y que impiden la concentración despótica del poder para salvaguardar la libertad política. 

Cierto es que los textos constitucionales contienen previsiones para poder hacer frente a situaciones de anormalidad democrática, de tal manera que la Constitución regula una determinada concepción de la realidad social que se considera normal y cuando esta situación cambia la Constitución ha de ser capaz de responder para garantizar igualmente su eficacia.

Surge así el Derecho de excepción, con el que se pretende garantizar la supervivencia del Estado y de la Constitución, siendo así que es, en palabras de la profesora Ana Aba-Catoira “absolutamente necesaria la existencia de estas normas para evitar que el Estado democrático, intentando defenderse frente a amenazas o ataques que persiguen su desestabilización o fractura, se autodestruya haciendo tambalear los pilares sobre los que se asienta el Estado de Derecho, esto es, el imperio de la Ley, la separación de poderes y el reconocimiento y garantía de los derechos y libertades de la ciudadanía”. 

La Constitución de 1978, en línea con los textos constitucionales de nuestro entorno, prevé en el art. 116 los supuestos de anormalidad constitucional, denominados alarma, excepción y sitio, desarrollados por la LO 4/1981, de 1 de junio (en adelante LOEAES). Cada uno de estos estados excepcionales supone una serie de peculiaridades, aunque el art. 1 LOEAES resume la característica general a todos ellos: “…cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes”. Y parece que nos encontramos ahora ante esas excepcionales circunstancias.

El art. 116.2 CE señala: “El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”. Según la LOEAES se pretende proteger a la sociedad frente a un conjunto de riesgos procedentes de hechos naturales o de paralización de los servicios públicos careciendo todos ellos de motivación política. Estamos hablando de catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios o accidentes de gran magnitud; crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves; paralización de los servicios públicos esenciales para la comunidad; y desabastecimiento de los productos de primera necesidad.

Las medidas a adoptar en el estado de alarma no suponen una suspensión de derechos, aunque sí conllevan limitación al ejercicio de alguno de ellos. Resumimos las siguientes: limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados; practicar requisas temporales de todo tipo de bienes o imponer prestaciones personales obligatorias; intervenir y ocupar transitoriamente industrias, fábricas, talleres, explotaciones de locales de cualquier naturaleza con excepción de domicilios privados; limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de productos de primera necesidad; o impartir órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados.

El Tribunal Constitucional en la STC 83/2016, de 28 de abril (F. J. 8º), dictada en relación con el estado de alarma que se declaró en 2010, afirma que “la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental (art. 55.1 CE contrario sensu), aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio”. Con la declaración del estado de excepción sí se permite la suspensión de algunos derechos fundamentales y el supuesto factico por el que se podría declarar es según indica el art. 13 LOAES “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad o cualquier otro aspecto de orden público resulten gravemente alterados”. Los derechos que puedes ser suspendidos permitirían que la autoridad gubernativa prohibiera la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine (suspensión de los derechos recogidos en el art. 19 CE). También podrá delimitar zonas de protección o seguridad y dictar las condiciones de permanencia en las mismas y prohibir en lugares determinados la presencia de personas que puedan dificultar la acción de la fuerza pública. Cuando ello resulte necesario, podrá exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos días, todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual, disponer su desplazamiento fuera de dicha localidad cuando lo estime necesario o, en su caso, fijar transitoriamente la residencia de personas determinadas en localidad o territorio adecuado a sus condiciones personales. Tal como vemos se ha declarado el estado de alarma cuando de facto se está aplicando un estado de excepción, pero sin ser aprobado previamente por el Congreso de los Diputados. 

Constitución Española de 1978

En este último punto es donde se está centrando la polémica jurídica más relevante y en su caso la que puede tener las mayores consecuencias evidentemente políticas, pero también de alcance jurídico. Las medidas adoptadas por el RD 463/2020 de 14 de marzo, definidas en la Exposición de Motivos como las “imprescindibles para hacer frente a la situación”, son consideradas por el Gobierno como “proporcionadas a la extrema gravedad de la misma y no suponen la suspensión de ningún derecho fundamental, tal y como prevé el artículo 55 de la Constitución”. Sin embargo las medidas que se recogen en ese primer Decreto, que posteriormente se han ido prorrogando y matizando son: Limitación de la libertad de circulación de las personas (artículo 7); requisas temporales y prestaciones personales obligatorias (artículo 8); medidas que se complementan por otras dirigidas a sectores específicos de la actividad productiva (tales como el educativo, el sanitario, el energético, el de los transportes, o el de la cultura) que se explicitan en los artículos que van del 9 al 19; Se remata el decreto con una brevísima referencia al régimen sancionador aplicable, contenida en el artículo 20.

Cierto es que durante la vigencia del estado de alarma el Gobierno actúa en ejercicio de poderes excepcionales y “esta legalidad excepcional que contiene la declaración gubernamental desplaza durante el estado de alarma la legalidad ordinaria en vigor, en la medida en que viene a excepcionar, modificar o condicionar durante ese periodo la aplicabilidad de determinadas normas, entre las que pueden resultar afectadas leyes, normas o disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar” (F. J. 10º STC 83/2016, de 28 de abril). Estamos ante la figura de los reglamentos de necesidad, que aparece inicialmente como una denominación puramente doctrinal, sin apoyo constitucional de ningún tipo. En términos teóricos el Reglamento de necesidad viola completamente el principio de jerarquía normativa, por lo que estarían viciados de invalidez. No obstante, el concepto de Reglamentos de necesidad ha estado normalmente ligado a cláusulas generales de apoderamiento para situación de emergencia o anormalidad, previstas en la Ley.

España no se constituye en un Estado de Derecho entendido de forma aislada, sino, antes bien, en un Estado social y democrático de Derecho. Consecuencia de ello es que la Constitución desea no sólo un Estado sometido al Derecho, sino que este Derecho incorpore un amplio régimen de derechos y libertades ciudadanas que constituyan una efectiva garantía de los individuos frente al ejercicio del poder: sólo así la inviolabilidad de la esfera individual se encuentra plenamente asegurada. El sometimiento del Estado al Derecho tiene verdadero significado para el ciudadano, en estos términos, y en el sometimiento de la Administración a la legalidad, especialmente indicado además en el art. 116.6 CE “La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes”.

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