La afirmación de que la soberanía es una e indivisible forma parte de la retórica democrática. Como se verá, hay buenas razones para ello. No las hay, sin embargo, para derivar del carácter único e indivisible del título de la autoridad política que el ejercicio efectivo del dominio público no pueda compartirse. Cuando se afirma lo contrario, se confunde la titularidad de la soberanía (el título de la autoridad política) con el ejercicio de la soberanía (el ejercicio del dominio público efectivo). En toda sociedad moderna (y máxime si es democrática), el ejercicio efectivo del dominio público es una tarea colectiva. Y una vez que se pone de relieve que el ejercicio de la soberanía requiere una compleja división del trabajo entre distintas estructuras institucionales y procedimientos de toma de decisiones no queda en pie razón alguna por la que sea estructuralmente imposible compartir soberanía.
La titularidad de la soberanía, de la autoridad política suprema en una sociedad moderna, es necesariamente única e indivisible: el pueblo, la nación, en tanto que primera persona del plural político, es el soberano y el único soberano. Y es así porque la voluntad colectiva es la creadora del espacio de la política, del “entre nosotros” en el que los individuos trascienden su individualidad y singularidad y pueden comenzar a actuar colectivamente. Por eso, la Constitución de Estados Unidos se abre aún hoy con la frase más feliz con la que iniciar la escritura de la ley fundamental de una comunidad política: “Nosotros el pueblo”. Decir que la soberanía es del pueblo y que el pueblo soberano es uno e indivisible implica reiterar que la política requiere la unidad de decisión y de acción. Sólo de ese modo la política puede imponerse a los poderes privados o a las potencias políticas externas. El titular de la soberanía debe ser un sujeto colectivo y uno solo, porque la política requiere reducir la pluralidad de voluntades particulares e individuales a una voluntad colectiva, y actuar colectivamente de conformidad con la misma.
Pero si la titularidad de la soberanía es una e indivisible, el ejercicio del dominio político pone de relieve el carácter irreduciblemente plural de la política. La complejidad de las sociedades humanas implica necesariamente que la forja de la voluntad colectiva a partir de las voluntades individuales se vea mediada por una compleja estructura institucional (Parlamentos, Gobierno, órganos asesores, opinión pública, sociedad civil…), una variedad de procesos (a veces alambicados) de toma de decisiones y una multitud de normas que establecen derechos y obligaciones concretas. El ejercicio del dominio político efectivo sólo es posible como ejercicio colectivo. Ciertamente, de la pluralidad debe poder surgir una única voluntad general, pero la garantía de la reducción de la pluralidad a unidad no deriva de la existencia de un actor o institución soberana, sino del adecuado ensamblaje de las decisiones. Es decir, la pluralidad de actores y de procesos de decisión no conduce a la confusión si existen criterios que determinan la autoridad relativa de los distintos actores y procesos de toma de decisión. En un sistema democrático, la fuerza relativa de una decisión debe depender de la intensidad de la legitimidad democrática que genera el procedimiento seguido para tomar esa decisión. La Constitución prevalece sobre la ley, porque el proceso de elaboración de la ley fundamental permite poner a prueba de forma neta y clara la voluntad colectiva de los ciudadanos. Por la misma razón, la ley prevalece sobre el reglamento. Que el título de soberanía sea único, o –dicho de otro modo– que la soberanía sea indivisible, implica el predominio de la política, no que la comunidad política haya de tener un soberano que actúe a modo de juez último y detente un poder supremo.
Si esto es así, no hay impedimento estructural para que el ejercicio efectivo del dominio público sea puesto en común. Se podrá discutir si hay o no buenas razones para compartir la soberanía, en tanto que ejercicio efectivo del dominio público, o si el modo en que se comparte la soberanía es democráticamente legítimo o garante de la efectividad del poder público. Pero, una vez que se distingue claramente entre titularidad y ejercicio efectivo de la soberanía, el carácter único e indivisible de ésta deja de ser un obstáculo fundamental para crear estructuras supranacionales mediante las que compartir soberanía.
Es necesario, pues, distinguir netamente titularidad del dominio público y ejercicio del poder público. La titularidad de la soberanía debe tender a la unidad, mientras que el ejercicio del poder público ineludiblemente se articula de modo plural. En este capítulo nos ocupamos esencialmente del ejercicio del poder público, de la soberanía en acción, si se quiere. Como se verá, la soberanía en este sentido no sólo puede compartirse, sino que siempre se comparte. Siendo el grado, la medida y el modo en que se comparte determinantes de en qué medida se es soberano. A diferencia de la titularidad de la soberanía, la soberanía en acción es una cuestión de grado. En otras palabras, es posible determinar (de modo aproximado) en qué medida se es soberano.