Documento de Cristina Gortázar, profesora de la Facultad de Derecho (ICADE) y el Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones. Presentado en una reunión de la PAL Madrid de la Compañía de Jesús.

 I Glosario

1 –Protección Internacional en la UE: Consta de dos estatutos: estatuto de Refugiado y estatuto de Protección Subsidiaria.

2-Persona con estatuto de Refugiado: Toda persona con temores fundados de persecución por su raza, religión, nacionalidad, pertenencia al grupo social u opinión política (que logra salir del país de persecución, solicita protección y no incurre en causas de exclusión)

3-Persona con estatuto de Protección Subsidiaria: Quienes posean riesgo real de sufrir la condena a pena muerte o su ejecución; tortura,  tratos inhumanos o degradantes o “amenazas graves contra la vida o integridad de civiles motivadas por la  violencia indiscriminada conflicto internacional o interno” (si logran  salir del país de persecución, solicitan protección y no incurren en causas de exclusión)

4- Solicitante de Protección internacional o solicitante de asilo en la UE: persona  que solicita cualquiera de los dos estatutos en la UE. Primero debe analizarse si reúne condiciones para ser reconocido Refugiado (pues es un estatuto más garantista) y si no lo fuera, se estudia su condición de persona en Protección Subsidiaria. Ambos estatutos tienden a equipararse cada vez más tras las  últimas reformas del SECA en la UE.

5-SECA: Sistema Europeo Común de Asilo: Conjunto de normas elaboradas en la UE desde 2000 hasta 2013. Sus principales pilares hasta hoy son:

a -El “Sistema de Dublín” sobre criterios para establecer el reparto de las solicitudes de Protección Internacional entre los Estados miembros de la UE. El Sistema de Dublín ha recibido varias reformas pero no termina de acertar pues responsabiliza en exceso a los Estados miembros geográficamente más  cercanos a los conflictos y persecuciones;

b -La Directiva sobre Condiciones de acogida: que otorga a todo solicitante de Protección Internacional (asilo: sea estatuto de Refugiado o Protección Subsidiaria) derecho de habitación, manutención, asistencia médica, escolarización de menores y, pasados nueve meses, acceso al mercado de trabajo.  El derecho más importante es el derecho de no-devolución.

c-la Directiva de Procedimientos: que otorga a todo solicitante el derecho a que su solicitud sea estudiada en un procedimiento justo y eficaz y a garantías mínimas de recurso; asimismo obliga a los Estados miembros a que los procedimientos cumplan con garantías comunes y armoniosas (con el objetivo, entre otros, de que no se den grandes diferencias en las probabilidades de ser reconocido refugiado en un Estado miembro o en otro)

d-la Directiva de Reconocimiento: que obliga a los Estados miembros a una interpretación y aplicación común y armoniosa del concepto de Refugiado y de la Protección Subsidiaria así como los derechos que dichos estatutos comportan (con el objetivo, entre otros, de que no se den grandes diferencias en los derechos reconocidos al refugiado en un Estado miembro o en otro);

e –Directiva de Protección Temporal: que permite los reconocimientos grupales (prima facie), en estos casos  se recibiría un estatuto de protección provisional en tanto en cuanto se estudian los casos individualmente. Dicha protección temporal (bastante garantista) puede durar hasta tres años pero antes de extinguirse se debe proceder al estudio individualizado. Esta Directiva NUNCA se ha activado;

  f -OEAA/EASO (Oficina Europea de Apoyo al Asilo): Agencia Europea creada para ayudar a los Estados miembros a cumplir con las obligaciones del SECA especialmente en casos en los que las solicitudes desborden los sistemas nacionales de acogida.

II Preguntas/respuestas

1 ¿Están Europa o los Estados miembros (España) obligados a dar solución a esta crisis de solicitudes masivas de protección internacional, aunque resulte costoso?

Sí. En la medida de sus fuerzas y en caso de verse sobrepasada habría de ser ayudada por el resto de la Comunidad Internacional. La Unión Europea y España como Estado están obligados a atender las solicitudes de estos refugiados. Las obligaciones jurídicas provienen tanto del Derecho internacional público como también del propio Derecho de la Unión Europea.

Desde el Derecho internacional, no sólo la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 , sino también diferentes convenios sobre Derecho internacional de los Derechos Humanos, en especial, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (PIDCP/ICCPR) y el Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 (CEDH-ECHR) contienen claras obligaciones al respecto.

Además, la UE en los últimos 15 años ha ido construyendo un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA/CEAS) que formalmente terminó de construir en junio de 2013. Desde entonces se encuentra en periodo de consolidación.

2. ¿Entonces, por qué hay tantas dudas sobre el reparto de responsabilidades entre los Estados de la UE respecto de los solicitantes de Protección Internacional (asilo) en esta crisis?

Porque el SECA  ha resultado claramente insuficiente para afrontar la crisis de refugiados de 2015. Y,  ¿por qué? Porque los tratados constitutivos de la UE (TUE y TFUE) no establecen en la actualidad la base para una norma de reparto obligatorio de solicitantes de asilo en caso de un flujo masivo.

Así, el artículo 78,3 del TFUE en lo relativo al “reparto de responsabilidades” entre los Estados miembros de la UE en el caso de “uno o varios de sus Estado se enfrenten  a una situación de emergencia caracterizada por una afluencia masiva” de solicitantes de asilo, establece que el Consejo de la UE “podrá” a propuesta de la Comisión Europea (no dice “deberá”)  proponer a los Estados miembros cuotas de reparto de la responsabilidad  sobre los solicitantes de protección. De los 28 Estados miembros de la UE, solo el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca no están comprometidos a asumir responsabilidad en la materia

No obstante las dudas existentes sobre si las cuotas pueden decidirse con carácter obligatorio sin modificar el Derecho de la UE, sobre lo que no hay  ninguna duda es sobre el principio de solidaridad que vincula a todos los Estados miembros. El concepto de reparto de responsabilidad y de solidaridad es  intrínseco al Derecho Internacional de Refugiados. El derecho de la UE también lo reconoce en el artículo 80 del TFUE.

3. ¿Respecto de quiénes tenemos responsabilidad? ¿Por qué se habla solo –o principalmente- de sirios?

Tiene derecho al Estatuto de Refugiado “toda persona con temores fundados de persecución por su raza, religión, nacionalidad, pertenencia al grupo social u opinión política”.

Y tiene derecho a otro tipo de protección internacional que en la UE denominamos Protección Subsidiaria quienes posean riesgo real de sufrir la condena a pena muerte o su ejecución; tortura,  tratos inhumanos o degradantes o “amenazas graves contra la vida o integridad de civiles motivadas por la  violencia indiscriminada conflicto internacional o interno”. Algunos de los solicitantes serán reconocidos Refugiados y  otras personas con estatuto de Protección Subsidiaria, muchos por el último motivo expuesto.

Se habla de sirios porque hasta las fuentes más conservadoras (FRONTEX) estiman que más del 80% de los actuales flujos masivos serían sirios y el resto, principalmente, eritreos, iraquíes o afganos. Las probabilidades de que un muy alto porcentaje de la totalidad resulten reunir los requisitos para ser reconocidos Refugiados o personas con Protección Subsidiaria son muy elevadas.

 

4. ¿Qué pasa con el llamado Sistema de Dublín que antes de ahora se empleaba para repartir entre los Estados miembros la responsabilidad sobre las solicitudes de asilo (protección internacional)?

Que ya en 2011,  el TEDH/ECHR en el caso  MSS v Bélgica y Grecia  condenó a Bélgica y a Grecia por utilizar el reparto del Sistema de Dublín  vulnerando el artículo 3 del CEDH que prohíbe someter a nadie a trato inhumano o degradante.

En concreto Bélgica no podía reenviar a MSS a Grecia porque la situación en Grecia (por colapso de solicitudes) otorgaba a MSS un trato inhumano debido a la ausencia de un sistema de asilo y de condiciones mínimas de acogida compatible con dicho artículo 3 CEDH. El Tribunal de Justicia de la UE (TJUE/CJEU) meses después corroboró esta tesis en el caso NS y otros.

Así, los criterios de reparto del Sistema de Dublín que responsabilizan en exceso a los estados miembros cercanos a los lugares de procedencia de los solicitantes,  comenzaron colapsando Grecia y ahora colapsan además Italia y  Hungría. Se impone recurrir a un sistema de cuotas vinculantes tal y como repite  A. Merkel desde hace semanas.

5. ¿Cómo se hará el estudio de las solicitudes por los respectivos Estados miembro? ¿Qué derechos tienen los solicitantes de protección internacional en la UE?

Si se les aplica el vigente el SECA, como solicitantes de protección internacional tienen todos  los derechos que les otorga  la Directiva de Condiciones de Acogida mientras se decide su caso (habitación, manutención, asistencia médica, escolarización de menores y, en pocos meses, acceso al mercado de trabajo).  El derecho más importante es el derecho de no-devolución.

Todos tienen derecho a que se estudie su caso y recibir (o no) el Estatuto de Refugiado o la Protección Subsidiaria y a recurrirlo si están disconformes con la decisión. Los derechos materiales (civiles, sociales, laborales, etc.) se consolidan y quedan recogidos en la Directiva de Reconocimiento del SECA. La condición de Refugiado o la Protección Subsidiaria  cesaría si desaparecen las causas que dieron lugar a la protección.

Pero en casos de de flujos masivos se puede (para ello se elaboró) activar la Directiva de Protección Temporal que permite reconocimientos grupales (prima facie) y, en este caso, se recibiría un estatuto de protección provisional en tanto en cuanto se estudian los casos individualmente. Dicha protección temporal (bastante garantista) puede durar hasta tres años pero antes de extinguirse se debe proceder al estudio individualizado.

Esto es lo que asusta a quienes creen que puede haber enemigos de la paz pero es evidente que los procedimientos tanto grupales como individuales se cruzaran con los datos que poseen los servicios de inteligencia. Tanto el Derecho internacional como el Derecho de la UE excluyen de cualquier estatuto de protección a los responsables de crímenes contra la humanidad, crímenes de guerra, etc.

6. ¿Qué propone la Comisión Europea?

6.1 En mayo

El 13 de  mayo de 2015 la Comisión Europea aprueba «Una Agenda Europea de Migración» tras la muerte de cerca de 1000 personas por ahogamiento en el canal de Sicilia, en la puerta de Europa. En dicha Agenda, entre otras medidas, propone elaborar unas cuotas de reparto de responsabilidad.

El 27 de mayo, la Comisión  propone un sistema de  cuotas para reubicación  de solicitantes de protección (mayoría de sirios, también eritreos, etc.)  que colapsan Grecia e Italia.

¿Cómo se elaboran las cuotas? Entonces la Comisión proponer reubica a 40.000 personas según los siguientes criterios de reparto: la población y el PIB de cada  Estado miembro se toma en cuenta en una proporción de  80%,  la tasa de desempleo nacional y al número de asilados o reasentados en ese país en el periodo 2010-2014 en un 20%.  Recordemos la peculiar situación de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca.

Además propone reasentar (desde los países limítrofes a los conflictos en colaboración con ACNUR) a 20.000 entre todos los Estados miembros. A España le correspondería reasentar a 1549.

El Consejo  Europeo  de 26-27 junio decide que se debe alcanzar la cifra que propone la Comisión pero de modo voluntario y el 20 de julio, el  Consejo de de la UE en su composición de Ministros de Interior solo alcanza a reubicar 32,256 plazas  Entonces se dice que el resto se dejará para repartir y reubicar en diciembre de 2015.

España solo acepta 1300 de los 4288 que le correspondían como cuota de reubicados (en dos años)  aunque sí acepta la cuota completa de futuros reasentados.

  6, 2 ¿Qué nueva propuesta presenta la Comisión Europea el miércoles 9 de septiembre al Parlamento Europeo?

1. -La Comisión Europea propone la ampliación de la cuota de reubicación hasta 160.000: la cuota de  000 reubicaciones  ya propuesta y una nueva cuota para reubicar otros 120.000 solicitantes de protección internacional. 

(España tendría  unos 15.000 solicitantes, la tercera cuota más amplia tras Alemania y Francia. Aunque no contamos a los Estados directamente afectados que quedarían con: HU 54.000 solicitantes; IT, 50.000 solicitantes y GR, 16.500)

1. La Comisión también propone instrumentos concretos para ayudar a los Estados miembros más sobrecargados (Grecia, Italia y Hungría) -denominados “hotspots”- a la identificación y atención primera a los solicitantes de protección.
2. Además, la Comisión quiere que se adopte una Lista Común de Países Seguros de Origen (“safe country of origen”, SCO) o países de los que se presume no provienen verdaderos solicitantes de Protección Internacional. Esta lista quiere compensar o neutralizar a los Estados miembros que tienen temores de que entre los solicitantes se encuentren inmigrantes sin necesidad de protección internacional (denominados, inadecuadamente las más de las veces, inmigrantes económicos)
3. Propone mejorar el sistema de retorno de los inmigrantes económicos (que no tienen  motivos para recibir protección en la UE)
4. Y, finalmente, la Comisión plantea el análisis de las causas profundas de la crisis de los refugiados.

6, 3  Adenda , a 23 de septiembre de 2015La Comisión Europea presenta, el 23 de septiembre de 2015  su comunicación: “Gestión de la crisis de los refugiados: medidas presupuestarias y operativas en el marco de la Agenda Europea de Migración”. La Comisión Europea inicia 40 procedimientos de infracción contra los Estados miembro por no aplicar correctamente  el Sistema Europeo de Asilo (SECA). La Comisión expone una serie de medidas prioritarias que se deberían adoptar en los próximos seis meses y que el Presidente Juncker presenta a los Jefes de Estado y de Gobierno esa misma noche en una Cumbre informal de Jefes de Estado  o de Gobierno (véase infra Adenda a 24 de septiembre) -Aplicación integral de las cuotas de reubicación  (160.000 personas en dos años) y -Despliegue de equipos de apoyo y gestión de la migración en zonas críticas (hotspots): El personal de las agencias de la UE [Frontex, Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) y Europol] ayudarán a identificar, inspeccionar y registrar a los inmigrantes que entran en la UE así como a preparar y organizar las operaciones de retorno de quienes no tengan derecho a la protección internacional. El despliegue de los equipos de apoyo en las zonas de críticas (hotspots: Grecia, Italia) deberá comenzar antes de una semana (antes de comenzar la semana del lunes 29 se septiembre).  Nótese que Hungría (que debería ser tratada como hotspot) hasta hoy mantiene su rechazo al sistema de reubicación obligatoria. -Normalización del espacio Schengen y supresión de los controles en las fronteras interiores: la reintroducción temporal de los controles fronterizos en las últimas semanas por algunos Estados miembros puede justificarse en situaciones de crisis en el marco del Código de Fronteras Schengen. Pero nunca puede ser más que una medida a corto plazo. -Aumento de la financiación de emergencia para los Estados miembros más afectados: la financiación de emergencia disponible en el presupuesto de la UE en este ámbito, que ya se había duplicado este año hasta alcanzar los 73 millones EUR, ya se ha agotado. La próxima semana (semana que comienza el 28 de septiembre)  la Comisión presentará una propuesta para añadir 100 millones EUR a este presupuesto para 2015. -Aumento de los fondos de las tres agencias competentes de la UE en 1 300 millones EUR (Frontex, OEAA (EASO) y Europol) en 2015. Además, la financiación de emergencia para los Estados miembros más afectados y para estas tres agencias se incrementará en 600 millones EUR en 2016. -Subsanación del déficit de financiación para la crisis siria: solo el 38 % de las necesidades de financiación han sido cubiertas. El impacto de este déficit es dramático. El Unicef ha comunicado que en los últimos meses, hasta 5 millones de personas (de ellos, aproximadamente la mitad niños) han sufrido graves interrupciones del suministro de agua, con importantes riesgos derivados de enfermedad. La UE y los Estados miembros deberían comprometerse a cubrir la mitad de este déficit. -Colaboración con nuestros vecinos inmediatos: Turquía, el Líbano y Jordania. -Sistema a escala de la UE y a largo plazo tanto de reasentamiento como de reubicación: -Política de retorno creíble y eficaz para los inmigrantes económicos -Apertura de vías legales de migración -Próximos pasos legislativos El Parlamento Europeo y el Consejo deberían tramitar urgentemente las siguientes propuestas ya presentadas por la Comisión (las enunciadas supra): Los países de origen seguros, incluida Turquía. La modificación del Reglamento de Dublín para introducir un mecanismo de reubicación de crisis. 6,4  Adenda a 24 de septiembre de 2015 Como resultado del Consejo informal de Jefes de Estado o de Gobierno el comienzo efectivo de la reubicación queda congelado hasta que se abran y funciones bien los centros de registro y primera acogida en los hotspots: «Sin control puede ser imposible responder de forma solidaria» (fuentes solventes a través de Cadena Ser)

El Gobierno francés es uno de los que con más insistencia ha vinculado siempre la reubicación de los refugiados a su registro previo.

Se pretende que  Bulgaria acepte abrir su territorio y construir la infraestructura de gestión necesaria para registrar a 54.000 personas (la cuota que rechaza Hungría). Junto a Hungría, otros tres estados miembros rechazan de plano las cuotas: Chequia, Eslovaquia y Rumanía.

El presidente de la Comisión, Jean Claude Juncker,  ha anunciado que el calendario para que empiecen a funcionar los centros de acogida en Italia y en Grecia se fijaba en noviembre,  lo que implica que hasta entonces no podrá comenzar a distribuirse, ni tan siquiera, el primer flujo de refugiados, negociado ya en julio.

7. ¿Con estas cuotas se resuelve la crisis de los refugiados?

No. Solo en Siria, de unos 20 millones aproximadamente de población cuando estalla la guerra, más de 4 millones están ya en los Estados vecinos (Líbano, Turquía y Jordania) en condiciones de urgencia humanitaria. De los 16 millones restantes se calcula que ya más de 8 millones son desplazados internos queriendo traspasar cualquier frontera internacional. El resto de la población civil no desplazada con toda probabilidad es la más débil y vulnerable encontrándose  en necesidad de ayuda inminente.

Pero la guerra en Siria no es la única.  No hay más que pensar en casi 2 millones de ucranianos que podrían llegar a Europa por no hablar de cerca de 5 millones de refugiados palestinos.

Si esta crisis sirviera al menos para que los Estados, las Instituciones y la Ciudadanía europea se convenciera de que solo interviniendo en origen y, sobre todo, no sembrando condiciones propicias para que estallen nuevos conflictos podrá aliviarse la crisis de los refugiados, al menos tanto dolor habría tenido algún sentido.